[동아시아포럼] 코로나19를 넘어, 중국의 디지털 보건 시스템 통합

싱청카(行程卡) 종료, 개인정보 처리는? 건강 코드도 사라질까? 건강 코드, 각 지방 정부 자체운영식이라 통일된 규정, 기준 없다는 한계 행정 권력의 중앙 집중화, 중국판 틱톡은 만다린어만 허용

[동아시아포럼]은 EAST ASIA FORUM에서 전하는 동아시아 정책 동향을 담았습니다. EAST ASIA FORUM은 오스트레일리아 국립대학교(Australia National University)의 크로퍼드 공공정책 학교(Crawford School of Public Policy) 산하의 공공정책과 관련된 정치, 경제, 비즈니스, 법률, 안보, 국제관계 및 사회에 대한 분석 및 연구를 위한 플랫폼입니다.

저희 폴리시코리아(The Policy Korea)와 영어 원문 공개 조건으로 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.


윌프레드 양 왕은 멜버른 대학교의 미디어 및 커뮤니케이션 연구 강사입니다. 그는 문화 및 커뮤니케이션 스쿨의 학부 연구 책임자입니다.

그의 연구는 데이터 및 알고리즘 거버넌스, 고령화의 생물정치학, 디아스포라 미디어, 디지털 지리학 및 중국에 중점을 두고 있습니다. 그는 <중국 도시에서 디지털 미디어로 광저우를 찾다>(Rowman & Littlefield International, 2019)의 저자입니다. 윌프레드의 최근 프로젝트는 중국과 호주의 디지털 인프라 구축과 거버넌스에 초점을 맞추고 있으며, 특히 디지털 시대의 고령화 기관의 생물정치적 거버넌스에 주목하고 있습니다. 또한 응용 연구에도 열정을 가지고 있으며, 현재 코로나19 팬데믹 기간과 그 이후 호주의 많은 고령 아시아 이민자들이 직면한 디지털 배제 문제를 해결하기 위한 프로젝트를 이끌고 있습니다.


2022년 12월 초, 중국은 공공장소에서 사람들의 동선을 추적하여 코로나19 감염 위험이 높은 지역을 방문했는지 확인하던 싱청카(行程卡)를 종료한다고 발표했습니다.

이 여행 코드는 백신 접종 여부, 이전 진단 등 개인의 코로나19 상태를 추적하여 코로나19 감염 가능성을 나타내는 색상(빨간색, 노란색 또는 녹색) 코드를 생성하는 중국의 건강 코드(健康码)와 함께 작동했습니다.

건강 코드가 완전히 종료되지는 않았지만, 컬러 코드와 같은 일부 서비스는 현재 운영이 중단되었습니다. 이러한 변화에도 불구하고 중국 정부는 2022년 11월 9일, 국가 보건 시스템과 관련 서비스를 더욱 디지털화할 계획을 발표했습니다.

이 정책 발표는 중국의 14차 5개년 계획(2021~2025년)의 일부에 불과합니다. 가장 중요한 목표는 대중에게 ‘통합’되고 ‘확실한’ 건강 정보를 제공하는 전국적인 플랫폼을 구축하기 위한 프레임워크를 만드는 것입니다. 발표에 따르면, 이 플랫폼은 2025년까지 중국 전역의 의료 기관과 기타 사회 기관 간에 데이터를 공유할 수 있는 기능을 기반으로 구축될 예정입니다.

이 발표는 모호하고 이데올로기적인 수사로 가득 차 있습니다. 하지만 전국적인 디지털 인프라 구축, 건강 데이터 및 기타 소셜 정보와 개인정보 수집에 대한 반복적인 강조는 이 프로젝트의 근본적인 과제에 대한 몇 가지 단서를 제공했습니다.

데이터 합성은 새로 발표된 프로젝트의 핵심입니다. 이 발표에는 주민등록증(身份证) 번호 및 기타 신분증과 건강 정보를 연결하는 구체적인 계획이 나와 있습니다. 이는 중국 정부가 말하는 ‘모두를 위한 하나의 코드’를 모든 국민과 중국 생활의 모든 측면에 적용하기 위한 것입니다.

의료 서비스 플랫폼과 사용자의 개인정보를 연결하는 것은 이미 코로나19 팬데믹 기간 동안 중국에서 시험적으로 시행된 바 있습니다. 싱청카와 건강 코드를 통해 중국 거주자의 개인정보, 여행 세부 정보, 심지어 생체 인식까지 연결하여 건강 상태를 미리 파악할 수 있었습니다.

데이터 기반 기술의 사용은 코로나19 팬데믹 이전에도 중국의 규제 및 사회 거버넌스에서 중요한 부분을 차지해 왔습니다. 중국 정부는 이미 팬데믹 초기부터 코로나19 추적 앱에 사용된 기술 논리를 중국인의 일상생활에 통합할 계획을 세웠습니다. 즉, 중국 정부는 이미 팬데믹 상황을 넘어 인구를 모니터링하고 통제하기 위해 기술 사용을 확대할 계획을 세우고 있었던 것입니다.

건강 정보를 ‘데이터화’하려는 이 계획은 현금 없는 거래의 수용, 유틸리티 및 정부 서비스 제공의 디지털화, 사회적 도덕성과 민족주의를 촉진하기 위한 앱과 알고리즘에 대한 의존도 증가 등 중국의 다른 기술-사회적 발전과도 연결됩니다.

제안된 국가 보건 플랫폼은 정치적 중앙집권화의 일환으로 간주될 수 있는 중국의 여러 국가 인프라 프로젝트 중 하나입니다. 인프라는 중앙 정부의 권위를 강화하기 위해 구축됩니다. 새로운 국가 보건 플랫폼 발표에서는 기존 전자 정부 플랫폼과 중국 내 모든 행정 단위의 다른 데이터베이스 간에 데이터를 공유할 수 있는 ‘단일 플랫폼’을 구축하는 것이 반복해서 강조되었습니다.

국가 보건 플랫폼 발표에서 데이터 중앙 집중화가 반복적으로 강조된 것은 데이터 거버넌스와 보건 관리를 둘러싼 중앙 정부와 지방 당국 간의 긴장을 드러냅니다. 이는 새로운 문제가 아니며 코로나19 팬데믹 이전의 문제입니다.

중국의 3대 통신사가 공동으로 여행 코드를 제공했지만, 건강 코드에는 여러 지역 버전이 있으며 수집된 데이터는 지방 당국이 관리합니다. 많은 지역 보건 코드는 서로 호환되지 않으며 해당 지역 관할권 밖에서는 인식되지 않습니다.

이러한 지역적 차이는 정확한 팬데믹 예방 및 통제라는 중앙 정부의 목표를 훼손하고 혼란과 불안을 초래하고 있습니다.

코로나19 추적 코드가 팬데믹 기간 동안 중국의 보건 시스템과 인구를 보호하는 데 거의 기여하지 못했다고 주장할 수도 있습니다. 그러나 한편으로 이러한 실패는 중앙 정부가 행정 중앙집권화를 추구하려는 열망을 강화했을 수도 있습니다.

국가 보건 플랫폼을 구축하려는 야심은 중앙 정부가 데이터 흐름의 중앙 집중화를 통해서만 정치적 중앙 집중화를 달성할 수 있다는 확신을 가지고 있음을 보여줍니다.

행정 권력의 중앙 집중화는 중국 문화와 중국 국가에 대한 통일된 비전을 구축하려는 중국 정부의 더 큰 야망의 표출입니다. 이는 시진핑 중국 국가주석 정치의 이념적 근간입니다. 2021년 8월, 중국 상무부는 라이브 스트리머가 방송에서 만다린어를 사용해야 한다고 제안했습니다. 널리 사용되는 앱 도우인(중국판 틱톡)은 광둥어로만 스트리밍하는 라이브 스트리머의 생방송을 중단한 것으로 알려졌습니다.

문화 다원주의에 대한 중앙 정부의 단속은 데이터의 흐름을 통제하려는 지속적인 노력을 더 넓은 맥락에서 해석할 수 있습니다. 데이터 통제는 중국몽(中國夢)을 보호하기 위한 기술적 장벽을 구축할 수 있습니다. 중국몽은 중국 공산당과 시 주석 개인의 이익을 국가 건설과 중국의 문화적 상상력의 핵심에 두는 이념적 틀입니다.


Unifying China’s digital health system beyond COVID-19

In early December 2022, China announced that it was terminating the itinerary code, which had tracked people’s movements in public spaces to determine if they had been to areas of high risk for the transmission of COVID-19.

The itinerary code worked alongside China’s health code (jiankang ma) which tracked individuals’ COVID-19 status, including vaccination status and previous diagnoses, to generate a coloured (red, yellow or green) code indicating the person’s likelihood of COVID-19 infection.

While the health code was not terminated entirely, some of its services, like the coloured code, have now ceased to operate. On 9 November 2022, despite these changes, China’s government announced plans to further digitise the national health system and associated services.

This policy announcement forms part of China’s 14th Five Year Plan (2021–2025). The overarching objective is to create a framework for building a nationwide platform that provides ‘unified’ and ‘authentic’ health information to the public. According to the announcement, the platform will be powered by its ability to share data between health institutions and other social institutions across China by 2025.

The announcement, though, was vague and full of ideological rhetoric. But its repeated emphasis on building nationwide digital infrastructure, synthesising health data and other social and personal information, has provided some clues about the underlying imperatives of this project.

Data synthesis is the centrepiece of the newly announced project. The announcement lays out a specific plan to link residents’ national ID (shenfen zheng) numbers and other forms of identification with their health information. This is to create what the government calls ‘one code for all’ — for all people and for all aspects of life in China.

Linking health service platforms with their users’ personal information has already been trialled in China during the COVID-19 pandemic. The itinerary code and health code linked Chinese residents’ personal information, travel details and even biometrics in order to pre-determine their health status.

Even before the COVID-19 pandemic, data-driven technologies have long been key to the Chinese government’s regulatory regime and social governance. Expanding the technological logic of COVID-19-tracking apps into the daily lives of the Chinese population has been on agenda for the Chinese government since the early days of the pandemic.

This plan to ‘data-fy’ health information connects with other techno-social developments in China — including the embrace of cashless transactions, the digitisation of utilities and government service provision and the increasing reliance on apps and algorithms to promote social morality and nationalism.

The proposed national health platform is one of many national infrastructure projects in China that can be considered as part of a push for political centralisation. Infrastructure is built to ensure the central government’s authority is respected and reinforced. The announcement of the new national health platform repeatedly emphasised creating ‘a single platform’ to enable data sharing between existing e-government platforms and other databases across all administrative units in China.

The announcement’s repeated assertion of the need to centralise data is an admission of the tensions that exist between the central government and local authorities over data governance and health management, which is neither new nor exclusive to the COVID-19 pandemic.

Although China’s three major telecom companies jointly provided the itinerary code, the health code has many local versions and local authorities administer the data that is collected. Many local health codes are not compatible with each other and are not recognised outside of their local jurisdictions.

Local variations have undermined the central government’s objective of accurate pandemic prevention and control and have created confusion, chaos and led to unrest.

It could be argued that COVID-19 tracking codes achieved little in protecting China’s health system and its population during the pandemic. But these failures might have strengthened the central government’s desire to pursue administrative centralisation.

The ambition to build a national health platform shows the central government has convinced itself that political centralisation can only be achieved through the centralisation of the flow of data.

The centralisation of administrative power points to a bigger ambition of the Chinese government which is the construction of a unified imagination of Chinese culture and the Chinese state. This is a pillar of Chinese President Xi Jinping’s political ideology. In August 2021, China’s Ministry of Commerce proposed that live streamers should use Mandarin in their shows. It has been reported that the widely used app Douyin (China’s domestic version of TikTok) has pulled the plug on live streamers streaming exclusively in Cantonese.

The central government’s crackdown on cultural pluralism serves as a broader context in which to interpret its ongoing efforts to control the flow of data. Controlling data can build technological barriers to protect the Chinese Dream (zhongguo meng). That is the ideological framework that puts the interests of the Chinese Communist Party and Xi himself at the core of nation building and China’s cultural imagination.

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